基于国际对标的上海新行动——构建智敏、韧性的应急物资保障体系（一）

2020-12-25 14:55

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

编者按：本文系我院自主课题研究成果，于2020年11月被上海市社会科学界联合会评为“上海市社会科学界第十八届（2020）学术年会优秀论文”，并发表于已出版的《上海市社会科学界第十八届学术年会文集（2020年度）》。现将全文分三期转载，略有修改。

序言

构建智敏、韧性的应急物资保障供应体系是应对各类自然灾害上海应有的新行动。当前形势下，VUCA（Volatility不稳定，Uncertainty不确定，Complexity复杂性，Ambiguity模糊性）准确概括了应急物资保障体系的背景特点。该体系共性的问题是三个“不良”：人的不良行为、物的不良状态和制度的不良结构，以及利益分割造成的“合成谬误”。本研究运用复杂适应系统理论（Complex Adaptive Systems，简称CAS），采用国际对标的方法，通过对东京都、纽约市、巴黎大区等国外超大城市物资储备体系进行研究，为上海市的各类风险和危机的物质保障提供行动建议，助力建立“全时（包括战时、及时和平时）”物资储备体系。基于复杂适应系统理论的多样性、“流”、聚集性、非线性等特点，本研究在应急物资储备的管理体制、响应机制、管理流程、运转模式等方面有新的突破。构建物资储备体系，还需要厘清应急物资储备体系的主要领域、重要环节、关键技术、共性平台、底数底图、配套保障（包括体制、机制、税制和法制）等。打造这一体系，还需要充分发挥政府—企业—社会的三螺旋作用。

这次新冠疫情，对全世界的应急管理物资储备体系都是一个考核和检验。应急物资的储备体系直接关系到防止疫情的成败。当前，迫切需要构建国家应急物资保障供应体系，提升全员快速反应能力，这既是保障各类灾害的防控需要，更是上海应有的新行动。

一、应对各类灾害灾难，需要物资储备体系

根据当前形势，迫切需要在现代动态风险社会的背景下，探索打造具有全球影响力的、智敏韧性的、系统集成的应急物资储备体系。今年的新冠疫情突如其来，我们不同程度地参与了相关部门的救急和谋远行动，简单而言，从一开始的掘地三尺找医护材料产能、火力全开在全球买买买，到论证口罩等物资的发放模型，再到后来的促消费、提景气等。某地坊间有句话“应急部门难应急，储备部门少储备，物流部门流不动”，其中可探索的问题非常多。

（一）当前应急物资储备的VUCA特征

当前形势下，“VUCA（Volatility不稳定，Uncertainty不确定，Complexity复杂性，Ambiguity模糊性）”应是准确贴切概括了应急物资保障体系的背景特点。

不稳定性（Volatility），又称“易变性”，随着现代化的推进、科技的发展及经济全球化进程的加速，上海也进入了一个风险频发的风险社会。这种风险具有整体性、不可感知性、全球性、自反性等传统风险所不具备的特性，应急物资储备问题的偶发因素大大增加。

不确定性（Uncertainty），是指缺少预见性，缺乏对意外的预期和对事情的理解和意识。政府职能转换还没有完全到位,在某些方面造成社会调控能力弱化，从而影响应急物资的储备与调控。各种灾害的出现，缺少对意外的预见性，管理失灵，缺乏对意外的预期力。

复杂性（Complexity），是指目前应急物资储备问题被各种力量，各种因素，各种事情所困扰。经济发展带来的各种安全问题激增，体制转型期内产生的社会震荡，全球化带来的安全问题激增，都给应急物资储备带来新的挑战。

模糊性（Ambiguity），是应急物资储备管理制度和规则的模糊，当前我国应急管理法律制度还不够健全，法治化水平还不是很高。工作中部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不明和主体单一等问题仍比较突出。公共安全应急管理议事协调机构同政府应急管理办事机构职责重叠、关系不顺的问题仍时有发生。

（二）应急物资储备体系建设的迫切性

2020年2月12日习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。2020年4月8日，上海市《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》提出，强化物资保障，加强应急物资和生产能力储备，建设全球采购机制、应急物流服务平台和紧缺物资运输快速通道。

我国建设物资储备体系，提高应急响应能力，要朝着“全球中心节点”的目标去。就像上海浦东国际机场，在这次疫情中发挥了中流砥柱的强大作用。这应该是社会治理体系和治理能力现代化的要义，是卓越的全球城市的战略功能模块，是引领长三角一体化的务实抓手，是现代产业生态的“策源”力量。

（三）应急物资储备体系的研究意义

应急物资储备应做到有求必应、有求可得、有求速得、成本可控、质量适配。本研究基于复杂适应系统理论，采用国际对标的方法，通过对东京都、纽约市、巴黎大区等国外超大城市的物资储备体系进行研究，旨在为上海市存在的具有易变性、不确定性、复杂性和模糊性的各类风险危机提供行动建议，助力建立 “全时（包括战时、及时和平时）”物资储备体系。

二、CAS理论为应急物资体系研究提供理论基础

复杂适应系统理论，是将研究对象视为一个复杂系统，并从主体适应性的角度来阐释导致系统复杂性的根源，即“适应性造就复杂性”，该系统具有四大特性：多样性、流、聚集性、非线性。

正是主体的适应性造就了纷繁复杂的系统复杂性。运用这一理论对于构建智敏、韧性的应急物资体系具有十分重要的理论价值【1】。要求应急物资储备的适应性主体具有智敏感知和主动效应的能力，自身形成有目的性、主动性和积极的“活性”，能够与应急处理的环境及其他相关主体随机进行交互作用，自动调整自身状态以适应应急处置的各种环境，并能够与其他相关主体进行有效的合作，形成较为韧性耐久的应急物资储备运转体系。

应用CAS理论分析物资系统，我们可以基于该理论的多样性，流，聚集性、非线性特点，在应急物资储备的管理体制、响应机制、管理流程、运转模式等方面有新的突破。

（1）多样性的运转模式：指的是在物资储备体系中，存在着多种异质性主体（比如政府、企业、公众等）。复杂适应系统的多样性是一种动态模式,其多样性是复杂适应系统不断适应的结果。每一次新的适应都为进一步的相互作用和新的生态位开辟了可能性。

（2）“流”式的管理流程：指的是在物资储备体系中，信息、物质、人员、资金、组织等以“流”的方式体现出来，主体与主体、主体与环境彼此之间又不断产生交互作用。构建“信息流”，需要建设一个信息化平台，使得各方面的信息在该平台能够统一呈现。并能够整合应急管理部门、物资储备部门、应急物资生产企业、社会团体等相关信息。我国人口众多，人口流动性和集中度高，一旦发生重大自然灾害和突发公共事件，受影响的人口较多，会形成强大的“人员流”。而应急处理阶段，建立强大的物流体系是十分重要的的内容。而可靠的“资金流”是保证各项应急物质储备、生产、运转的保障。

（3）聚集性的管理体制：指的是在应急物资储备管理体系中，同类主体（比如市、区、县等）可以形成专业领域更高级的介主体（比如多层次的管理架构），或不同类型主体（比如政府、企业等）组合成介主体（比如企业联盟）。应急、医疗、公安、救灾等有关单位对于物资管理的目标、任务各不相同，各类应急物资分散在各个行业系统储备。

（4）非线性的响应机制：指的是在物资储备体系中，交互作用的复杂性随主体数量的增加呈指数级增长，从而形成不同的动力机制、激励机制、制约机制等。突发事件发生后，由于部门之间、军地之间、地区之间缺乏信息沟通和资源共享，底数不清，难以从整体上对应急物资数量和分布状况准确掌握，且应急物资调度各自为战，难以实现高效统一指挥和有效调度管理。

三、上海市物资储备系统面临的主要问题